Реформирование управления финансами в Краснодарском крае

Реформирование управления финансами в Краснодарском крае

В течение последних лет в Российской Федерации идет процесс реформирования всей системы региональных и местных финансов. Основой для проведения последовательных шагов в этом направлении стала принятая летом 1998 г. Правительством Российской Федерации «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 гг.» (постановление от 30 июля 1998 г. № 862), ставшая фактически первой среднесрочной программой действий в этой области. Главными направлениями реформы в соответствии с этой концепцией являлись разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы страны, инвестиционная поддержка развития регионов и др. Несмотря на определенные сложности, реформы, проведенные в 1998-2000 гг., значительно продвинули бюджетное устройство страны в сторону построения основ бюджетного федерализма.

В федеральном бюджете на 2001 г. был создан Фонд реформирования региональных финансов (ФРРФ), средства которого распределяются между субъектами Федерации, проводящими реформы в сфере управления региональными бюджетами, на конкурсной основе.

Предложения в области реформирования межбюджетных отношений были собраны Минфином России и оформлены в Постановлении Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г.», которая определяет действия Правительства РФ по достижению целей, поставленных в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию, в Бюджетных Посланиях Президента РФ.

В рамках реализации программы реформирования межбюджетных отношений и региональных финансов Правительство Российской Федерации обратилось к Международному банку реконструкции и развития (МБРР) с предложением выделить финансовые средства на поддержку правовой реформы в сфере межбюджетных отношений, создание механизма финансового стимулирования субъектов Федерации и муниципальных образований с целью повышения качества исполнения федерального законодательства, развитие институциональных возможностей, связанных с разработкой, реализацией и контролем за ходом осуществления финансовой реформы на региональном уровне.

В декабре 1999 г. Совет директоров МБРР принял решение о предоставлении Российской Федерации займа на финансирование Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне, являющегося составной частью программы поддержки реформирования межбюджетных отношений и региональных и местных финансов в России.

Таким образом, вся программа реформирования региональных финансов состоит из двух взаимосвязанных частей. Проект технического содействия стал первым этапом большой программы, а уже второй этап включил в себя получение от МБРР собственно финансового займа (серии займов) под программы реформирования региональных финансов. Именно кредит МБРР определен в законе о федеральном бюджете на 2001 г. в качестве источника образования Фонда развития региональных финансов (ст. 48 закона).

С российской стороны общее руководство Проектом осуществляется Межведомственной рабочей группой по работе с займом МБРР на реформирование системы региональных финансов (МРГ), созданной приказом Минфина России от 1 февраля 1999 г. № 24. Оперативное управление Проектом осуществляется отделом мониторинга региональных финансов Департамента межбюджетных отношений Министерства финансов Российской Федерации. В 1999 г. решением МРГ в качестве группы реализации Проекта был утвержден Некоммерческий фонд реструктуризации предприятий и развития финансовых институтов (ФРП).

В марте 1999 г. Минфин России предложил субъектам Российской Федерации, заинтересованным в участии в Проекте, подавать заявки по согласованной с МБРР форме. Заявки поступили от 53 субъектов Российской Федерации. Рейтинговая служба ЕА-Ratings и Экономическая экспертная группа при Минфине России разработали методику и провели оценку кредитоспособности и качества управления бюджетами данных регионов. На основе результатов этих исследований в 1999 г. МРГ отобрала шесть субъектов Российской Федерации: Чувашскую Республику, Хабаровский край, Белгородскую, Вологодскую, Самарскую и Челябинскую области — которые и образовали первую когорту участников Проекта.

В июне 2001 г. Министерство Финансов Российской Федерации сообщило о приеме заявок субъектов Российской Федерации на получение средств Фонда реформирования региональных финансов 2002-2003 году.

Краснодарский край, представив заявление о принципах ответственной бюджетной политики, подтвердил свое намерение участвовать в реализации Проекта во втором конкурсе по отбору субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий из ФРРФ. Заявка края на участие во втором конкурсе Проекта была подготовлена Департаментом по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края в июле 2001 г. в соответствии с методическими рекомендациями, утвержденными МРГ. Центральным элементом заявки стала Программа реформирования управления региональными финансами Краснодарского края (Программа реформирования), утвержденная Постановлением Законодательного Собрания края от 30 июля 2002 года, № 1601-П. Основными блоками (разделами) Программы реформирования являются проведение диагностики финансового состояния и оценки качества управления краевым бюджетом; финансовое планирование, казначейское исполнение и управление наличностью; бюджетный учет, отчетность и аудит; управление расходами и реструктуризация общественного сектора; программа заимствований и система управления долгом; закупки, тендеры, государственный (муниципальный) заказ; рекомендации по управлению региональными и местными финансами, стандарты наилучшей практики и т. д.

Оценка заявок субъектов Федерации была проведена специалистами Минфина России и группы реализации Проекта и после дополнительного обсуждения с представителями администраций (правительств) регионов-участников, уточнения ряда вопросов, была представлена на заседании МРГ, состоявшемся в феврале 2002 г. На данном заседании было принято решение о включении в состав второй когорты субъектов Российской Федерации для получения в 2002-2003г. субсидий из ФРРФ Республику Карелия, Краснодарский и Хабаровский края, Астраханскую и Саратовскую области. При этом принимался во внимание широкий спектр вопросов, отраженных в заявке субъекта Федерации: полнота и достоверность проведенного анализа исходного состояния общественных финансов, уровня кредитоспособности региона, качества управления общественными финансами и его нормативно-правовой базы, проводимой региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления налогово-бюджетной и экономической политики; полнота и обоснованность основных направлений программы реформирования региональных финансов; надежность предложенной системы индикаторов отслеживания выполнения данной программы и оценки ее эффективности; готовность администрации (правительства) региона и органов местного самоуправления реализовывать концепцию реформирования региональных финансов и др. В то же время, предоставление неполной или недостоверной информация, недостаточная заинтересованность в разработке и реализации адекватной программы реформ и т. п. могли привести к исключению региона из получателей технической и финансовой помощи.

Соглашение о займе № 4528-RU по реализации Проекта технического содействия реформе бюджетной системы на региональном уровне было подписано Правительством Российской Федерации и Международным банком реконструкции и развития (МБРР) 7 марта 2000 г.; соглашение вступило в силу 30 августа того же года. По этому соглашению в течение 2001-2002 г. все регионы-участники безвозмездно получили небольшое количество единиц компьютерной и другой оргтехники для содействия в реализации Программ реформирования.

Программа реформирования включает два этапа, при этом Министерством финансов РФ оценивается выполнение каждого этапа. При положительной оценке из фонда реформирования региональных финансов краю выделяется субсидия в сумме 331,8 млн. руб. двумя равнозначными траншами.

Первый этап Программы реформирования в Краснодарском крае завершен в августе 2002 года. Оценка реализации первого этапа произведена Межведомственной рабочей группой по работе с займом Международного банка реконструкции и развития. Оценка всех регионов – участников первой когорты осуществлялась на основании Отчетов о выполнении первого этапа Программы реформирования, представленных администрациями вышеперечисленных субъектов Российской Федерации. 
Оценка производилась по следующим направлениям:

• соответствие дисквалификационным критериям;
• выполнение минимальных стандартов качества управления региональными финансами;
• оценка фактического улучшения качества управления региональными финансами в ходе реализации первого этапа Программы реформирования;
• соблюдение минимальных требований к результатам реализации первого этапа Программы реформирования.

По результатам реализации Программы реформирования должно выполняться не менее шести минимальных стандартов качества управления региональными финансами. Вышеприведенные данные свидетельствуют о том, что в отношении всех шести субъектов РФ данное условие соблюдается.

В ходе первого этапа Программы реформирования требуется, чтобы субъект РФ выполнил не менее 80 % от намеченного плана на первый этап. 
По всем критериям оценки Краснодарский край и Астраханская область разделили первое и второе место.

Разработка и реализация Программы реформирования в Краснодарском крае была отдельно выделена в составе основных задач Департамента по финансам, бюджету и контролю Постановлением главы администрации Краснодарского края от 24.06.2002 № 693. 
Работа, проведенная в рамках реализации мероприятий первого этапа Программы реформирования, характеризуется следующими результатами.

• Принят Закон Краснодарского края от 4 февраля 2002 г. № 437-КЗ «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае».
• Приняты Закон Краснодарского края от 10 июля 2001 г. № 384-КЗ «О прогнозировании, индикативном планировании и программах социально-экономического развития Краснодарского края» и Постановление главы администрации края от 8 мая 2002 г. № 495 «О разработке прогноза социально-экономического развития края и проекта краевого бюджета на 2003 год, параметров прогноза социально-экономического развития края и перспективного финансового плана до 2005 года», разработан сводный финансовый план по доходам и расходам Краснодарского края до 2005 года включительно в двух вариантах.
• Закон Краснодарского края «О краевом бюджете на 2002 год» был принят до начала очередного финансового года. Работа по составлению проекта бюджета на 2003 г. проведена в соответствии с Постановлением главы администрации края от 14 июня 2002 г. № 656, которым определены сроки составления краевого бюджета на 2003 г. до начала финансового года. Изменения в закон о краевом бюджете внесены по строгой процедуре.
• В составе бюджета 2002 г. впервые был предусмотрен бюджет развития. Он предполагает стимулирование подъема экономики, роста производства, развитие налогооблагаемой базы.
• Принято Постановление главы администрации Краснодарского края от 16 октября 2001 г. № 987 «О мерах по созданию комплексной системы казначейского исполнения краевого бюджета», постановление главы администрации края от 21 января 2002 г. № 56 «О введении казначейской системы исполнения краевого бюджета по расходам».
• Принят Закон Краснодарского края от 18 июня 2001 г. № 375-КЗ «О финансовых органах Краснодарского края».
• Законами о краевом бюджете на очередной финансовый год устанавливается предел годового объема ссуд, предоставляемых местным бюджетам.
• Принято Постановление главы администрации Краснодарского края от 30 мая 2002 г. № 597 «О мерах по наполняемости и увеличению доходной части консолидированного бюджета края в 2002 году».
• Принята Программа поддержки малого предпринимательства на 2003-2005 гг., в рамках которой предусмотрено: 
  - борьба с административно - бюрократическими барьерами; 
  - оптимизация налогового бремени; 
  - создание разумной правовой среды; 
  - борьба с коррупцией и др.
• В целях упорядочения учета долговых обязательств в Краснодарском крае ведется долговая книга в электронной и бумажной формах. Разработано и утверждено Постановлением главы администрации от 12 августа 2002 г. № 910 «Положение о порядке ведения долговой книги Краснодарского края».
• Принято распоряжение главы администрации Краснодарского края от 14 августа 2002 г. № 1078-Р «О мерах по совершенствованию управления государственным внутренним долгом Краснодарского края».
• Проведена работа по созданию банка данных показателей экономической эффективности деятельности акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Краснодарского края.

Все это привело к улучшению ситуации в бюджетной сфере, повышению степени управляемости, открытости и прозрачности государственных и муниципальных финансов, что и является, по сути, основной целью проводимых реформ. 
С учетом вышеизложенного, на заседании МРГ принято решение признать, что Краснодарским краем первый этап Программы реформирования выполнен. 
По итогам оценки из Фонда реформирования региональных финансов Краснодарскому краю были выделены денежные средства на общую сумму 165,9 млн. руб. для реализации мероприятий, предусмотренных первым этапом Программы реформирования.

В целях координации работы структурных подразделений администрации края по участию в Проекте была созданаМежведомственная группа по реализации Программы реформирования под председательством первого заместителя главы администрации Краснодарского края А.А.Ремезкова. На заседаниях Межведомственная группа рассматривает вопросы, возникающие в ходе выполнения Программы реформирования, разрабатывает рекомендации по управлению финансовой системой края. 
Выработанные Межведомственной группой предложения, включая перечень мероприятий Программы реформирования, реализованных на первом этапе, нашли отражение в распоряжении главы администрации Краснодарского края от 14 марта 2003 года № 296-р «Об использовании субсидий на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ».

Выделенные денежные средства в сумме 165,9 млн. руб. были определены Законом Краснодарского края от 5 ноября 2002 г. № 530-КЗ «О краевом бюджете на 2003 год» по строке «субсидии на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ».По результатам проведенной работы подготовлен и направлен в Министерство Финансов РФ отчет о выполнении Программы и использовании первого транша субсидий из Фонда реформирования региональных финансов.

Эффективность от реализации мероприятий, предусмотренных на первом этапе Программы реформирования составила около 2 млрд. руб., в том числе от:

• автоматизации учета исполнения бюджета, перехода на казначейское исполнение бюджета;
• работы по выявлению резервов поступления платежей от субъектов наблюдаемой, ненаблюдаемой, нерегулируемой экономики;
• совершенствования практики проведения конкурсов по закупке продукции, работ, услуг для нужд бюджетной сферы;
• повышения доходов бюджета от наиболее эффективного использования недвижимого имущества.

В течение 2003 года специалистами Департамента по финансам, бюджету и контролю Краснодарского края совместно с органами государственной власти края проведена работа по реализации мероприятий второго этапа Программы реформирования. В ходе выполнения второго этапа Программы реформирования принят ряд нормативных документов, включивших передовые методики и концепции, такие как:

• концепция управления государственной собственностью Краснодарского края,
• методика расчета расходов краевого бюджета на социально-культурную сферу для формирования межбюджетных отношений,
• методика оценки результативности и эффективности произведенных расходов краевого бюджета на социально-культурную сферу Краснодарского края,
• концепция приоритетов расходования средств краевого бюджета, методика расчета нормативов подушевого финансирования общеобразовательных учреждений, расположенных на территории Краснодарского края, за счет средств краевого бюджета,
• методика расчета расходов краевого бюджета на обязательное медицинское страхование в Краснодарском крае,
• концепция перехода на единое социальное пособие в Краснодарском крае и др.

В Министерство Финансов Российской Федерации 28 сентября 2003 г. направлен отчет о реализации в крае второго этапа Программы. В результате проверки дисквалификационных критериев у Республики Карелия, Краснодарского и Хабаровского краев и Астраханской области дисквалификационных критериев не выявлено. У Саратовской области имеется просроченная задолженность перед негосударственным кредитором – компанией «VR Holdings Limited». 
По результатам реализации Программы реформирования должны выполняться все девять минимальных стандартов качества управления региональными финансами.

По результатам второго этапа Программы реформирования региональных финансов требуется, чтобы субъект РФ выполнил не менее 100% от намеченного плана реализации Программы реформирования. 
Как следует из приведенных данных, это требование выполняется у Республики Карелия, Краснодарского и Хабаровского краев и Астраханской области. У Саратовской области программа реформирования выполнена на 97,6 %, что связано с наличием у области просроченной задолженности перед негосударственными кредиторами. 
С учетом вышеизложенного, на заседании Межведомственной рабочей группы принято решение признать, что Республикой Карелия, Краснодарским и Хабаровским краями и Астраханской областью второй этап Программы реформирования региональных финансов выполнен. 
По результатам второго этапа реализации Программы Краснодарский край и Астраханская область разделили 1 и 2 место с выполнением Программы свыше 100%. Краснодарскому краю помимо основного транша в сумме 168,1 млн.руб. дополнительно выделяется 43,5 млн. руб. В мае 2004 г. из федерального бюджета будет произведено финансирование в сумме 211,6 млн.руб. на счет краевого бюджета для реализации мероприятий, предусмотренных Программой.

Отдельно необходимо сказать о полученной краем возможности привлечь к разработкам методик, необходимых к внедрению, известные аудиторские, консалтинговые и исследовательские компании Москвы, а именно:

• диагностика финансового состояния: ЗАО «Консультационная компания "ПАКК"»;
• обзор управления бюджетными доходами от собственности: ЗАО «Компания Внешаудит»;
• обзоры бюджетных расходов: социальное обеспечение и социальная защита населения — Государственный Университет «Высшая Школа Экономики», закупка товаров и услуг — «Консалтинг энд прокъюрмент»;
• межбюджетные отношения: Фонд «Институт экономики города»;
• международные системы финансовой отчетности: ООО «Карана».

В течение реализации Проекта в различных городах Российской Федерации состоялись итоговые конференции и семинары по обзору бюджетных расходов на социальное обеспечение и социальную защиту населения, транспорт, образование, по управлению внутренним долгом, межбюджетным отношениям, отчетности бюджетных учреждений, в которых приняло участие более 3 тыс. специалистов из различных федеральных министерств и ведомств, научных учреждений, консультационных компаний и более чем 40 регионов. В ходе семинаров были обсуждены основные аналитические результаты проведенного обзора, планы реформирования системы финансирования расходов в регионах-участниках Проекта, рекомендации и методики, подготовленные в рамках выполненных работ, и предложения по совершенствованию федерального законодательства.

Многие полученные результаты и методики уже используются Департаментом по финансам, бюджету и контролю и другими ведомствами края при разработке проекта краевого бюджета на очередной финансовый год, других законопроектов, подготовке и утверждении различных нормативных правовых актов.

Таким образом, в России фактически впервые создается механизм возможности официального получения регионами дополнительных средств, идущих на реформы. Важно участие края в подобных всероссийских проектах. Выигранный транш показывает способность края зарабатывать средства на решение стоящих задач. Такие средства могут стать в будущем новым эффективным инструментом содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулированию экономических реформ на региональном уровне.